החלטה בתיק עע"ם 9312/04

1.        בפני בקשה לעיכוב ביצוע פסק דין בעתירה מינהלית, לפיו הוצהר כי היתר בניה לבניית תחנת דלק בטל, ניתן צו האוסר על הפעלתה והוחזר הדיון בהיתר לוועדה המקומית לתכנון ולבניה.

העובדות וההליך בפני בית המשפט לענינים מינהליים

2.        לה"ה סרחאן (המשיבים מס' 3 - 14) חלקת מקרקעין בגליל, אשר גובלת בכביש 806 בצדו המזרחי, צפונית לכפר עילבון ולצומת דיר חנא ודרומית לכפר מע'אר. חברה שלימים נהייתה חברת בת של סונול ישראל בע"מ (האחרונה הינה המשיבה מס' 1, להלן - סונול) קיימה מגעים בעבר עם ה"ה סרחאן בכדי להקים תחנת דלק בחלקה, ואף הוצא היתר בנייה (קודם) לשם מטרה זו. בשלב מסוים החליטה חברת הבת שאין לה ענין בחלקה. לאחר מכן, דבוריה סטאר חב' לדלק בע"מ ואחים ס.ע. אברהים בע"ם (המבקשות, להלן גם - המפעילות) התקשרו עם ה"ה סרחאן בכדי להקים תחנת דלק בחלקה. הוצא היתר בניה חדש - הוא ההיתר נשוא ענייננו - והתנה נבנתה. המבקשות התחילו להפעיל את התחנה אף שלא היה בידם טופס איכלוס כדין.

3.        ביום 18.7.2004 הגישה סונול - אשר לא הסתירה את מעורבות חברת הבת שלה בניסיון להקים תחנת דלק בחקלה בעבר או את העובדה שיש לה תחנת דלק בקרבת מקום בכפר מע'אר - עתירה מינהלית נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הגליל המזרחי (המשיבה מס' 2, להלן - הוועדה המקומית) אשר הוציאה את היתר הבניה שעל-פיו נבנתה התחנה, נגד המפעילות ונגד ה"ה סרחאן, בעלי החלקה. בעתירה המינהלית עתרה סונול לצווים המבטלים את היתר הבניה והמורים על סגירת התחנה. נטען בעתירה, כי היתר הבניה הוצא על בסיס זיופים שביצעו ה"ה סרחאן והמפעילות במסמכים, אשר הובילו לכך שלא הוכנס בהיתר תנאי שהתנה מע"צ (המשיבה מס' 15) לאישורו - ביטול צומת הנמצא עשרות מטרים דרומית לחלקה (להלן - הצומת הדרומי). נטען בעתירה כי ההיתר, המתיר הקמת צומת חדש לכניסה לתחנה כה קרוב לצומת הדרומי שלא בוטל, נוגד את תמ"א 18; כן נטען כי ההיתר נוגד הוראות שונות בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965. עוד נטען בעתירה כי לוועדה המקומית היתה חובה מוגברת לניקיון כפיים, עקב היות אחד מה"ה סרחאן חבר בה וכי היא עצמה את עיניה בכדי שלא תראה את מעשי ה"ה סרחאן והמפעילות. נטען, כי הפעלת התחנה, על צומתה החדש וללא ביטול הצומת הדרומי, מהווה סכנת חיים ממש.

4.        יחד עם העתירה התבקש "צו מניעה זמני". ביום 20.7.2004 הוציא בית המשפט לענינים מינהליים צו ביניים האוסר על הפעלת התחנה וצירף את מע"צ - אשר תמכה בטענותיה של סונול - כמשיבה לעתירה.

5.        ביום 15.9.2004 נתן בית המשפט לענינים מינהליים את פסק הדין בעתירה. בית המשפט קבע, כי כפיהם של כל הצדדים נקיות וכי סונול הראתה זכות עמידה, אף שאין לה ענין ישיר בהחלטת הוועדה המקומית. נקבע, כי ניתן וצריך היה להבין, מהמסמכים שעמדו בפני הוועדה המקומית, כי מע"צ מתנה את היתר בנייה בביטול הצומת הדרומי. בית המשפט קבע, כי אף אם מע"צ לא רשמה "צומת לביטול" על המקום הרלוונטי בתשריט שערכה, "גם מי שאינו בעל מקצוע בתחום התכנון או ההנדסה יכול להתרשם כי כך הם פני הדברים". בית המשפט פירט חלק מהסימנים בתשריט של מע"צ המעידים על ביטול הצומת הדרומי: שרטוט מדרכה על פני מיקומו של הצומת הדרומי; שרטוט נתיב האטה לצומת החדש וכן חיצים המראים את כיווני התנועה בו; העדר רדיוס פניה לצומת הדרומי; דרישה לאישור "מקורות" לתכנית, כאשר הדרך היוצאת מהצומת הדרומי מובילה למתקן השייך לה; שרטוט כביש חדש שיוביל מהצומת החדש אל המתקן האמור. בית המשפט קבע כי הוועדה המקומית עצמה עיניה לגבי סימנים אלו. עוד נקבע, לאור מכתב של מהנדסת הוועדה המקומית לאחד מבעלי החלקה, בו נשאל מדוע בהעתק אחד של הבקשה מופיעות המילים "צומת לביטול" ובהעתק אחר מילים אלו נעדרות, כי היה על הוועדה לפנות למע"צ שתבהיר עמדתה. נקבע כי מסמך נוסף שביקשה מע"צ להעביר לוועדה המקומית, המבהיר את עמידתה על ביטול הצומת הדרומי, לא הגיע לידיה. כן צוינה תשובת הוועדה המקומית לבית המשפט, לפיה אילו מסמך זה עמד בפניה, היא היתה מתחשבת בו "ואפשר שהיו נמנעים בשל כך להוציא את ההיתר". בית המשפט קבע כי אף הוועדה המקומית סבורה, כי בהעדר אישור מע"צ או למצער נימוק המסביר את דחיית עמדת מע"צ, יש לבטל את ההיתר.

6.        בפסק הדין, מציין בית המשפט כי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ביקשה להצטרף להליך; הבקשה סורבה, אך בית המשפט שמע את דברי הוועדה המחוזית. מסתבר, כי על-פי התכנית המפורטת, דווקא הצומת הדרומי אמור להישאר על כנו ולהוות דרך הגישה הבלעדית לתחנת הדלק, ואילו לצומת החדש שהותר בהיתר הבנייה ונבנה בפועל, אין מקום. בית המשפט קבע כי הוועדה המקומית אישרה את הצומת החדש בכדי להימנע, מטעמים לא מוצדקים, מהפקעה בחלקה שליד תחנת הדלק - הפקעה לצורך בניית כביש שיחבר בין התחנה לבין הדרך המובילה לצומת הדרומי. כך, לפי פסק הדין, יצרה הוועדה המקומית - במתן אישור לקיום שני הצמתים - ייצור כלאיים בלתי ראוי מסוכן. 

7.        בית המשפט הורה, כאמור, על ביטול היתר הבנייה, על איסור הפעלת תחנת הדלק ועל החזרת הדיון בבקשה להיתר בניה לוועדה המקומית, אשר תשקול, בין היתר, את עמדת מע"צ.

הבקשה לעיכוב ביצוע

8.        כאמור, פסק הדין של בית המשפט לענינים מינהליים ניתן ביום 15.9.2004; ביום 17.10.2004, בחלוף יותר מחודש ימים, הוגשה לבית משפט זה בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין (יחד עם ערעור על פסק הדין, שהגשתו עמדה במועד בזכות אי ספירת יום ו' ויום שבת לפי סעיף 10(ג) לחוק הפרשנות, התשמ"א - 1981 ותקנה 4 לתקנות בתי-המשפט וההוצאה לפועל (פגרות), התשמ"ג - 1983). במהלך החודש האמור, לא פנו המבקשות לבית המשפט לענינים מינהליים בבקשה לעיכוב ביצוע.

המבקשות - הן המפעילות - טוענות בבקשה כי לערעורם סיכויים טובים. בערעור נטען, כי בית המשפט לענינים מינהליים חרג מסמכותו עת שביטל את היתר הבנייה. זאת, על-פי הטענה, כי סעיף 216(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965, המאפשר לוועדה המקומית לבטל היתר שניתן על סמך פרטים בלתי נכונים (בנסיבות מסוימות), אינו חל על הפרטים שנמסרו ממע"צ כי ההתייעצות עמה לא היתה כלל חובה. ועוד: לפי סעיף 216(א) סיפא, ממילא אין לבטל היתר לאחר שבניה החלה. נטען בערעור, בנוסף, כי בית המשפט לענינים מינהליים חרג מסמכותו בכך שהורה למבקשות ולבעלי החלקה שלא להפעיל את תחנת הדלק. זאת, לפי הנטען, כי בית המשפט לענינים מינהליים מוסמך ליתן צווים נגד "רשות" בלבד, והמבקשות ובעלי החלקה אינם "רשות" כהגדרתה בחוק. נטען כי הצו האוסר הפעלת התחנה הוצא בחוסר סמכות מסיבה נוספת: צו סגירה מוסדר בפרק י' לחוק התכנון והבניה, והסמכות להוציאו מסורה לבית משפט השלום ולבית המשפט לעניינים מקומיים. אף נטען, כי במתן צו האוסר את הפעלת התחנה במסגרת עתירה מינהלית ולא בהליך פלילי לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה, נשללו מהמבקשות זכויות הניתנות לנאשמים בפלילים.

מעבר לטענות בענין סמכות, טוענות המבקשות בערעורן כי בית המשפט לענינים מינהליים היה צריך לדחות את העתירה על הסף עקב אי מיצוי הליכים בפני ועדות התכנון, העדר ניקיון כפיים ושיהוי; נטען, לענין שיהוי, כי חברת הבת יזמה את היתר הבנייה הקודם הנזכר - ובו צומת חדש ללא ביטול הצומת הדרומי - כשנתיים לפני הגשת העתירה.

בענין ביטול היתר הבניה נטען בערעור, כי בית המשפט לענינים מינהליים התעלם מחזקת תקינות המעשה המינהלי. לגופו של ענין, נטען כי בית המשפט החליף את שיקול הדעת של הוועדה המקומית ואף טעה בקביעת עובדות תכנוניות: נטען כי סימנים אחרים בתשריט של מע"צ מצביעים דווקא על אי ביטול הצומת הדרומי, כי הצומת הדרומי כלל אינו "צומת" כהגדרתו בתמ"א 18 וכי אף אם מדובר ב"צומת", טעה בית המשפט לגבי סוג הצומת, כאשר המרחק בין שני הצמתים, לפי סיווגם הנכון, אינו חורג מהמותר בתמ"א 18. אף בהנחה שקיים פגם בהיתר, נטען כי בית המשפט התעלם מהלכת הבטלות היחסית.

9.        המבקשות טוענות כי מאזן הנוחות נוטה לטובתן. הן טוענות כי אי עיכוב ביצוע עלול לגרור נזק כספי בלתי יתוקן - השקעות בסך מיליוני שקלים בתחנת הדלק והתחייבויות בחוזים עם צדדים שלישיים. כסעד חלופי לעיכוב ביצוע מלא, מתבקש, לחילופין, עיכוב ביצועו של הצו האוסר את הפעלת תחנת הדלק עד לבירור הערעור.

10.      ה"ה סרחאן, בעלי החלקה, מסכימים לבקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין.

11.      הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השאירה את ההכרעה בבקשה לשיקול דעת בית המשפט.

12.      מע"צ, בתגובתה, טענה, תחילה, כי יש לדחות את הבקשה לאור העדר פניה קודמת בבקשה לעיכוב ביצוע לבית המשפט קמא (עע"מ 10549/02 מ"י - מע"צ נ' כהן, פ"ד נז (4) 114). בעקבות החלטתי מיום 1.11.2004, בה ביקשתי את התייחסות המבקשות להחלטה האמורה, הודיעה המדינה כי היא נסוגה מהטענה בענין פנייה לערכאה הראשונה; זאת, לאור עמדת המדינה, אשר התקבלה ב-עע"מ 8689/03 הממונה על העמדת מידע נ' העמותה למען מידע מוסרי, פ"ד נז (6) 953, לפיה ניתן לפנות ישירות לבית המשפט שלערעור לעיכוב ביצוע פסק דין של בית המשפט לענינים מינהליים מרגע הגשת הערעור. לגוף הענין, מתנגדת מע"צ לבקשה לאור הסיכון לחיי אדם במידה והתחנה תופעל, הגובר, לטענתה, על האינטרסים הכלכליים הנדונים.  ממילא - כך טוענת מע"צ - אין לתחנה טופס איכלוס והוועדה המקומית הצהירה בפני בית המשפט קמא כי לא ניתן להפעיל את התחנה ללא אישור סופי ממע"צ.

13.      סונול מתנגדת אף היא לבקשה. אף סונול טענה, לפי עע"מ 10549/02 הנזכר, כי יש לדחות את הבקשה עקב העדר פנייה לבית המשפט קמא, ולא חזרה בה מטענה זו. לגופו של ענין, הדגישה סונול, מתחרתה העסקית של המבקשות, את סכנת החיים הצפויה מהיתר הבנייה ומהפעלת תחנת הדלק. ממילא, טוענת סונול, אף אם יעוכב פסק הדין, נדרש אישורה של מע"צ בכדי להפעיל את התחנה.

לטענת סונול, סיכויי הערעור קלושים. ניקיון כפיה נקבע על ידי בית המשפט כממצא עובדתי. לענין טענת השיהוי, טוענת סונול כי היא לא ידעה כיצד תופעל התחנה בפועל עד למועד סמוך להגשת העתירה. בנושא הסמכות, מציינת סונול כי המבקשות מעלות את טענותיהן בענין זה לראשונה בערעור. לגופן של טענות סמכות, טוענת סונול כי העתירה הופנתה נגד החלטה של וועדה מקומית, שהינה, לענין חוק בתי משפט לענינים מינהליים, "רשות"; צו איסור הפעלת התחנה הוצא רק כפועל יוצא מהצו המבטל את היתר הבנייה. נטען כי בית המשפט לענינים מינהליים ממילא נוהג להוציא צווים נגד גופים פרטיים. לענין טענות המבקשות בענין פרק י' לחוק התכנון והבניה, טוענת סונול כי מדובר בעתירתה בסוגייה אזרחית ולא פלילית, והיא מפנה לבג"צ 8071/01 יעקובוביץ נ' י"מ ואח', פ"ד נז (1) 121, הקובע, לטענתה, כי בית המשפט לענינים מינהליים מוסמך לדון בעתירות בענין אכיפת חוק התכנון והבניה. סונול דוחה את טענות המבקשות בענין סעיף 216 לחוק התכנון והבניה: לא מדובר במקרה זה, לטענתה, בפרטים בלתי נכונים; כל הנתונים עמדו בפני הוועדה המקומית, אך היא עצמה עיניה. ממילא - כך נטען - סעיף 216 האמור עוסק בסמכות הוועדה המקומית ואינו תוחם את סמכות בית המשפט לענינים מינהליים. לגוף הכרעתו של בית המשפט לענינים מינהליים במחלוקת, טוענת סונול כי בית המשפט לא החליף את שיקול דעתה של הוועדה המקומית; בפסק הדין הובאה דעה של הוועדה עצמה, לפיה אפשר שהיתה נמנעת מהוצאת ההיתר לו היתה ערה לעמדתה של מע"צ. סונול טוענת, כי חזקת תקינות המעשה המינהלי נסתרה על ידי קביעות המהוות ממצאים עובדתיים. לענין תמ"א 18, טוענת סונול כי הצומת הדרומי אכן הינו "צומת", ואף אם אינו "צומת", מדובר בחיבור או התחברות לכביש אזורי, ולפיכך נדרש מרחק של 600 מטרים בין שתי ההצטלבויות.